用這些標準來衡量，公共管理學（公共行政學）雖然早已是一個獨立的研究領域，但還不能滿足主流社會科學所要求的標準，很難說已成為一個成熟的學科（或托馬斯·庫恩所說的“常規科學”）。由于不能充分滿足這些評價標準，所以，在公共行政學百余年的歷史發展中，幾乎一直伴隨著學科身份與合法性問題的爭論，并屢屢出現學科的身份危機或認同危機。

迄今為止，無論在國內還是在國外，學科定位與性質的模糊性一直困擾著公共管理學或公共行政學的研究。詹姆斯·W.費斯勒在《公共行政與社會科學》中認為，研究者被強求在基礎研究和應用研究之間選擇，在理論建構和數據收集與分析之間選擇，在處方性和描述性之間選擇，在純理論研究與實驗研究之間選擇。而學科范圍和主題過于寬泛使得公共管理學的研究呈現出分散而龐雜的圖景，缺乏主導性的分析框架，無法建立起一個為多數人所接受的累積性知識基礎。胡德在《國家的藝術》一書中說：雖然近年來公共管理引起了大量的討論，在世界上有許多關于“范式轉變”的談論。但是，還沒有形成關于分析公共管理的普遍認同或接受的基本知識。

公共行政的科學研究由于不能發展出可以與自然科學及主流社會科學（經濟學、政治學、社會學和心理學）相媲美的積累性知識體系而屢受批評。“大量的公共事務和行政的研究都在當代問題中跳來跳去，無視過去的經驗和研究，這導致了今天積累的成果大部分都是亂七八糟的大雜燴。”大量的研究及成果被判定為是前科學的，只是對問題或變量所做的概念界定或描繪，并未對假設進行檢驗；許多研究是問題導向或實踐導向的，是“應用性的”而非“基礎性的”，往往囿于對政策或行政經驗的描述，因而對學科知識的積累沒有貢獻。造成這種狀況的一個基本原因是缺乏嚴謹的研究方法，尤其是對經驗—實證研究方法應用不足。“除了缺乏方法嚴謹性外，公共行政研究不能識別出對該領域最為重要的中心議題。”（理查德·C.鮑克斯語）公共管理學科發展中存在的這些問題，制約了學術研究質量的提升和學科發展的突破。因此，明晰學科邊界，引入多樣化的研究方法，形成規范的研究范式，加強理論建構，拓展或深化相關主題領域研究，促進知識增長，就成為目前公共管理學科發展必須著手解決的關鍵問題。

為公共管理學“劃界”

為公共管理學“劃界”就是要弄清公共管理的學科性質，限定研究范圍，梳理核心的研究領域和提煉重要主題。公共管理學或公共行政學與主流社會科學不同，前者被認為是一個為知識而知識的領域（純科學和經驗科學），后者被認為是一門具有實踐性和應用性的學科，基本上與法律、教育、管理、規劃、建筑等屬于同一類型的學科。在沃爾多看來，公共行政不同于社會學和政治學，它既是一種研究，也是一種實踐。

公共管理學或公共行政學是一個跨學科而又分散的知識領域，許多學科為其發展做出貢獻。它自身要成為一個真正獨立的學科而不是政治學、經濟學等學科的附庸，需要發展出自己的嚴謹的研究方式。為此，必須弄清公共管理學與相近學科的關系，聚焦本學科的核心問題，梳理出基本的研究領域或分支學科，并提出值得研究的學科問題。

有學者認為，有兩個核心議題貫穿公共行政學發展歷史的始終：一是公私部門的異同以及公共行政區別于工商管理的特點；二是政治—行政的分界。以這兩個問題為焦點，可以把公共行政學的知識集中起來；搞清楚這兩個問題也有助于確定公共行政學與前述相鄰學科的邊界。同時，要梳理并劃分公共管理學的主題領域或分支學科，提煉出重要的學科問題，并加強對這些分支學科及重要主題的研究。聚焦并推進這些主題領域的研究，必將大大夯實公共管理學科的知識基礎。

引入多樣化的研究方法

《公共行政研究：對理論與實踐的反思》一書探討了公共行政學的學科“身份”和地位問題，特別是從方法論構建的角度對如何實現公共行政知識增長的問題進行了探討，分析了美國20世紀90年代以前公共管理領域研究的現狀及存在的問題，并評估了公共行政博士論文的質量。該書的編者認為，研究方法的差距是造成公共行政學的知識及其應用與其他學科存在顯著差距的根本原因。在該書中，G.B.亞當斯指出，技術理性導致了公共行政持續的非時間性，即存在忽視和貶低歷史及背景的傾向，窄化了公共行政的研究途徑，加重了對公共行政合法性的質疑。因此，公共行政的研究不僅需要定性方法，也非常需要批判性的、以歷史為基礎的研究。丹勒克對邏輯實證主義進行批判，認為定量研究和定性研究應走向平等和整合的“高階系統理論”；鮑克斯則指出，在沒有對其他實踐導向的領域如法律、規劃和工商管理進行對比的情況下，得出公共行政學劣于主流社會科學的結論無疑是草率而缺乏支撐的。

針對缺乏嚴謹研究方法的問題，學界應該加強公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術，這包括從問題或假說的提出到理論的形成、檢驗和發展的整個研究過程所使用的基本方法及技術。當前我國的公共管理研究特別需要加強對經驗的研究或對實證分析方法及技術的研究、引進和應用，補好經驗分析方法及技術的這一課；同時，20世紀70年代之后發展起來的后實證主義以及后現代性、詮釋性和批判性的分析方法也值得關注，還必須借鑒并應用當代科學方法論（如系統分析）和數學、統計學、經濟學等學科所發展起來的、行之有效的定量分析方法以及計算機技術，從而奠定研究方法論基礎，由此推動我國公共管理學的科學化、學術化水平的提升。

當前，要特別關注大數據和智能化時代來臨及其所引起的思維方式與認知方式的革命性變化。大數據時代開創了科學研究的“第四范式”——數據密集型科學發現或數據驅動的知識增長。這是吉姆·格雷在2007年首先提出的觀點。他認為，在科學研究及其范式的演進歷程中，最初是實驗科學——幾千年前科學以實驗為主描述自然現象；接著在過去的幾百年有了理論研究分支（理論科學），利用模型和歸納科學，得到了開普勒定律、牛頓運動定律和麥克斯韋方程式等；然后，在過去的幾十年，科學出現了計算分支（模擬科學），對復雜現象進行仿真；到了今天的數據爆炸時代，出現科研信息化（e-Science），將理論、實驗和計算仿真統一起來。

大數據時代人類行為的可預測性大大增強。巴拉巴西在《爆發：大數據時代預見未來的新思維》一書中指出：在大數據時代，人類行為的數據終于可以被系統地、規模化地掌控了，研究和預測人類的行為變為可能，大數據時代產生如此多的電子蹤跡讓研究每個人、每個群體，甚至整個人類的習慣成為可能。這對以人類集體行動以及決策與管理行為作為研究對象的公共管理學將產生極為深刻的影響。MIT人類動力學實驗室主任阿萊克斯·彭特蘭等人致力于建立一門基于大數據的人類行為計算的科學——計算社會科學或社會物理學。他說：“近年來，社會科學持續經歷著遺產數字革命，其標志就是正在興起的計算社會科學。”社會物理學則被定義為大數據與社會科學理論的結合，研究思想或想法的交換如何驅動人類行為——人們如何合作以發現、選擇和學習策略并協調行動。

推動公共管理的理論創新

中國公共管理學應立足于我國及當代世界的公共管理實踐的研究，著力進行理論建構和學術創新，形成中國學派與中國風格，促進公共管理知識的增長和積累。中國公共管理的學科發展及理論構建需要世界眼光，既要突出本土化及其傳統，采取中國立場，解決中國問題，發出中國聲音；又要具有全球視野，面向世界、開放包容、兼容并蓄、海納百川，彰顯中國特色。公共管理的學科發展及理論構建必須具備開放的心態，繼續緊跟國外公共管理學科研究的發展、演變、動態與學術前沿，注意借鑒和吸收全人類包括西方公共管理的理論和方法的成果，立足于我國的國情及現實的公共管理實踐進行深入研究，批判、改造、消化和吸收其中的科學成分以及合理因素，進而形成有中國特色的公共管理學。

有多種理解公共管理和公共政策的方式，因而也就存在多種知識增長及理論建構的途徑。一般認為，當代公共管理研究有三種主要的研究模式或知識增長的途徑——解釋性（實證性）研究、詮釋性（歷史—解釋）研究和批判性（辯證—批判）研究。在杰伊·D.懷特看來，解釋性或實證性研究固然重要，但詮釋性研究和批判性研究也同等重要，詮釋和批判應該被看作公共行政知識增長的合法貢獻者，公共行政學的大量知識正是這樣得以發展的；瑪麗·R.施密特認為，與科學的研究（通過演繹、理論檢驗和受控制的實驗進行的研究）不同，直接的、親自參與的知識類型同樣十分重要。它們僅僅是我們對豐富和復雜現實的不同理解方式。

正如懷特和亞當斯等人所指出的，公共管理的知識和理論發展應該以多種方式進行，包括假設檢驗、案例研究、比較分析、行政和政策過程分析、資料（內容）分析以及對該領域的整體或部分的歷史詮釋（歷史研究）、演繹論證、哲學批判和對行政經驗的個人反思。

要注重后學科時代的公共管理研究。近現代人文社會科學學科走過從整體（或總體）到分化或專門化的歷程——從政治經濟學、精神科學（道德哲學）和國家學（官房學）到統計學、經濟學、政治學、社會學、人類學、（新）史學等。而當代人文社會科學發展則由專門化向整體化演變——知識產生方式由學科導向轉入問題導向，跨學科、交叉學科和綜合性研究以及知識融合與學科統一成為主導趨勢，進入所謂“后學科時代”。公共管理是一個典型的跨學科、交叉學科和綜合性的專業領域，必須關注后學科時代的人文社會科學發展的這一新趨勢。

促進公共管理的知識應用

處于國家治理轉型時代的中國公共管理學科有大量的理論與實踐問題需要研究與解決。當前，有如下主題領域需要更多關注：政府改革與治理、公共政策分析、公共組織理論、政府工具研究、公共預算與財政管理、公共服務管理、社會管理及社會政策、非營利與第三部門管理、應急管理（危機管理）、全球治理與國際合作、公共管理的研究方法尤其是大數據方法等。因此，全面深化改革，國家治理現代化，依法治國，建設法治國家、法治政府和法治社會，決策的科學化民主化等，都迫切需要公共管理理論的指導及其知識的更廣泛應用。

總之，30多年來，隨著全球化、信息化、網絡化、數據化和智能化時代的來臨，公共部門改革尤其是政府治理變革的新浪潮席卷全世界，公共管理的理論范式和實踐模式都發生了新的變化，學科呈現種種新的研究途徑與知識形態；而我國改革開放和現代化建設尤其是國家治理轉型急需公共管理的創新研究。因此，必須順應當代社會科學及管理科學的發展趨勢和我國經濟社會發展的現實需要，推動我國公共管理學科的進一步發展。