遺憾的是，到目前為止，學界對于中國官員激勵機制的歷史變化關注得還較少，已有的少數研究也多認為長期以來中國官員的激勵機制幾乎沒有變化。如周黎安在《轉型中的地方政府》一書中認為，長期以來中國主要運用激勵契約這一激勵機制來解決官員的激勵問題，其具體的表現形式是政治錦標賽，而“政治錦標賽作為一種激勵和治理手段絕非改革開放以來的發明，它內嵌于中國兩千多年的官僚體制之中，在改革前就常被使用”。楊帆、屈浩等也認同這一觀點。有鑒于此，本文從委托—代理理論的視角出發，以激勵問題的由來為出發點，嘗試構建出激勵機制的主要類型，然后借助于這一分類框架觀察和審視改革開放以來中國官員的主導激勵機制及其發展變化。

一、激勵問題的由來與解決路徑

從委托—代理理論的視角來看，所有的激勵問題都產生于兩大幾乎無法避免的事實：一是委托人和代理人的目標不一致，二是委托人和代理人之間關于代理人努力程度的信息是不對稱的，因此，解決激勵問題也可以從這兩個方面著手。在實踐中，激勵契約、效率工資和職業前景是三種最為基本、最為常用的激勵機制。從邏輯上來看，這三種激勵機制都是在努力解決信息不對稱的問題：激勵契約是嘗試通過用可驗證的與工作業績相關的信息替代代理人努力程度的信息；效率工資是嘗試通過“低頻度的抽查+嚴厲的潛在懲罰”來降低信息成本；職業前景則是通過引入市場機制來解決信息不對稱的問題。目前絕大部分的激勵理論和相關研究都是沿著這一路徑前行的。沿著“克服信息不對稱”的路徑，還有一種重要的解決激勵問題的機制，即通過縮短“委托—代理”鏈條來減少激勵中的信息不對稱。

此外，解決激勵問題還存在另一思路，即想辦法使代理人的目標與委托人的目標趨于一致。如何才能做到這一點呢？20世紀80年代以來興起的關于“命運共同體”、“柔性激勵”的相關理論和方法是途徑之一。這些理論強調組織與雇員之間的合作，認為通過建立“命運共同體”可以實現雙方的共同成長，因為“命運共同體”意識會使每個組織成員都自愿發揮自己最大的潛能實現共同體的最大利益，并在這一過程中實現自己的價值。“柔性激勵”則是體現這一管理理念的激勵方式，即“在研究人的心理和行為規律的基礎上，采用非強制性方式，在員工心目中產生一種潛在的說服力，從而把組織意愿變為個人的自覺行動”，具體包括榮譽激勵、信任激勵、情感激勵、使命激勵等。與此相關，在各國實踐中普遍存在的“用自己人”也是一種重要的解決激勵問題的途徑。所謂用“自己人”，即認為通過把代理人納入到委托人的利益共同體，或者通過使代理人在社會身份上與委托人接近，就可以使代理人的目標與委托人的目標趨于一致，典型的做法前者如眾所周知的“股權激勵”，后者如“代表性官僚制”，即“公務員群體在其來源構成上（包括性別、種族民族、社會階層等）能夠反映其轄區內的人口特征，這樣有助于政府把社會各個群體的意見和偏好整合進公共政策，體現出民主政治的特征”。“代表性官僚制”建立在這樣一種信念基礎之上，即種族民族、性別、社會階層等人口特征“帶來某種早期社會化經驗，并進而造成了特定的態度和價值，這些態度和價值將最終有助于塑造個體官僚的行為和決策”。“用自己人”的激勵機制往往意味著在錄用和晉升中的“身份制”。

如此，本文根據兩種解決問題路徑，構建六種主要激勵機制，以為分析改革開放以來中國官員主要激勵機制變化軌跡的理論框架

二、改革開放以來中國官員的主導激勵機制

在這一框架下審視改革開放以來中國官員的激勵機制，可以發現其明顯的變化軌跡：從1978年改革開放伊始到20世紀90年代初，官員激勵的主導機制是“用自己人”（Ⅱ-1）；20世紀90年代初開始至今的20年則是以激勵契約為主導（Ⅰ-1）。

（一）改革開放初期的“用自己人”：身份制

在1949年建國之后的相當長的時期內，“用自己人”一直是中國共產黨解決激勵問題、保障黨的事業順利進行的最為重要的機制。“到中共奪取政權時，它已經積累了三十年的革命經驗并擁有450萬成熟的黨員，其中絕大部分是來自社會最底層的沒有受過教育的農民”。這些人事實上在接下來的30年中主導了中國政治系統的方向、結構以及干部政策。在建國之初的干部錄用和晉升中，主要強調“德”、“能”和“資歷”三個標準。20世紀50年代中期之后，當大規模的干部錄用和晉升（以填補國家建立之初產生的大量的職位空缺）完成之后，“德”的重要性日益凸顯，到“文革”期間，更是達到前所未有的高度。那么什么是“德”？在當時的背景下，“對黨來說，‘德’意味著政治忠誠和可靠，這一般可以從一個人的階級背景、政治歷史、社會關系和家庭背景中推出來”。因此，大批出身于社會底層的、受教育程度很低的農民和工人得以錄用和任命。

“社會科學中一個被廣為接受的定理是，一個組織成員的特征在很大程度上決定了組織的目標，同時組織目標的任何急劇的變化也需要人事的變更”。1978年中共決定把主要目標和任務轉變為發展經濟，這意味著必然在干部錄用和晉升方面發生重大的調整。1980年中央正式提出了干部隊伍“革命化、年輕化、知識化、專業化”的方針，1982年建立了老干部離退休制度，之后開始了大規模的領導群體的變更。在這一過程中，“革命化”即“德”的要求從積極標準轉變為消極標準——強調在“文革”中沒有參與派系政治、不是“文革”的獲益者，并且其重要性也逐漸讓位于“能”。然而由于當時尚缺乏切實可行且具有公信力的測量“能”的方法，因此，現實中選擇了另外一個容易測量的標準，即受教育水平。這一標準與年輕化的標準相結合，產生了這樣一個結果，即大量年輕的、受過高等教育的人得到很快的提拔和重用。1983年開始，各級黨委領導班子的學歷有非常明顯的提升，而平均年齡有明顯的下降（縣級黨委班子成員的明顯變化則發生在1984年，這也鮮明地體現了中國公共政策自上而下的特點）。這意味著一個受益于改革開放、因而會進一步支持和推進改革開放的干部隊伍逐步形成。

這種以學歷和年齡為主要晉升標準的做法在某種程度上體現了一種非政治的功績制導向，然而毫無疑問，其仍然帶有濃厚的身份取向色彩——“年齡”本身就是身份性要素，學歷雖然融合了功績制原則，但在本質上仍然是一種身份性要素，只不過不是“出身、家庭背景”等先賦性身份而是帶有后天努力的自致性身份。

總之，在改革開放初期，大批年輕的、受過高等教育的干部得到迅速的晉升和重用，他們得益于改革開放，因而也將更加擁護和致力于以經濟發展為中心的改革開放。這種以“身份”為主要晉升標準的做法在本質上可以納入“用自己人”的激勵機制，并帶有強烈的“前現代”色彩。

（二）20世紀90年代初至今的“激勵契約”：晉升錦標賽

從20世紀80年代中期開始，各級政府就開始探索如何建立對官員能力和績效進行測評和管理的制度和方法，如崗位責任制、目標管理責任制、簽“責任狀”等等。1982年12月，勞動人事部發出了《關于建立國家行政機關工作人員崗位責任制的通知》；1984年1月，中央組織部、勞動人事部聯合召開了全國黨政機關崗位責任制座談會；1985年、1986年，勞動人事部先后在吉林、四川、湖南三次召開全國崗位責任制和人事制度改革理論研討會。1988年，中央組織部頒發了《關于實行地方黨政領導干部年度工作考核制度的通知》；1994年《國家公務員考核暫行規定》頒布實施以后，公務員考核制度和崗位責任制普遍建立起來。從20世紀80年代末，各地為確保重點、難點任務的落實，結合目標管理責任制開始探索與責任人簽訂“責任狀”，從90年代開始簽訂責任狀被廣泛應用到環保、安全生產、計劃生育、耕地保護、扶貧、公共衛生等各個領域。經過這些不同形式的對官員政績進行評估和控制的實踐探索，組織人事部門逐漸掌握了一套對官員的政績進行評估的方法以及以此為基礎的獎懲制度，再加上1990年以后，特別是1992年鄧小平“南巡”講話之后，“壓力型體制”日趨強化，各地在一種追求跨越式發展的強大競爭壓力下，逐級淘汰的政治錦標賽模式逐漸形成。

政治錦標賽“是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標……采取了多層級、逐級淘汰的程序……進入下一輪的選手必須是上一輪的優勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格”。在以經濟發展為中心的壓力型體制下，GDP增長和財政收入等可以量化的經濟指標成為最主要的競賽標準。政治錦標賽是一種典型的“激勵契約”，再輔之以“強激勵”——晉升，就形成刺激各級地方官員想盡一切辦法發展地方經濟的“強心劑”。周黎安在《轉型中的地方政府》一書中對政治錦標賽有非常詳細的闡述和分析。其他一些學者的研究也在某種程度上支持了周黎安的研究，如薄智躍的研究表明，經濟增長率和上繳稅額對官員晉升起決定性作用，且后者比前者的作用更大；Guo的研究表明，財政績效顯著影響官員晉升，等等。

以經濟增長和財政貢獻為標準的晉升錦標賽對官員產生了巨大的激勵力，并推動了中國各地圍繞這一標準展開激烈的競爭，由此帶來了中國經濟持續的高速增長；而“激勵契約”作為一種激勵機制也被廣泛運用到各個層級官員的管理和激勵，成為推行各種工作強有力的工作機制和取得各項成績的“法寶”。

然而，激勵契約“在很大程度上是建立在科學管理原理基礎上的”，其有效運作以一系列的假設為前提：“組織目標和生產任務是明確的，雇員的努力程度和績效是可以被證實的，績效信息是被有效溝通的，并且管理者需要控制的其他變量是少量的”，以及“委托人的目標是可以直接分解為績效測量指標的（a contractible performance measure）”。這些假設前提在現實中很少被滿足，在公共部門中更是極少被滿足。但是由于其易于使用，所以在現實中仍然被較為廣泛地使用。也恰恰因為如此，這樣一種頗能體現“功績制原則”的激勵機制如使用不當必然帶來一系列的嚴重問題。

首先，在很多情況下，即使組織目標是明確的，但是卻很難被直接分解為雇員的績效目標，也就是說雇員的績效指標和組織目標之間存在較大的偏差。此時，如果根據績效評估的結果給予雇員強激勵（例如較高比例的績效工資、晉升等），那么就會加重組織的目標偏離，甚至出現目標置換現象。例如，教師為了讓學生取得好成績（教師的績效指標）而推行“應試教育”。其次，是多任務下的激勵扭曲問題，即“如果代理人的工作屬于多任務性質，有些任務比較容易測度，而另一些任務不容易測度，如果委托人只對容易測度的任務績效進行獎勵，而對那些不容易測度的績效不進行獎勵或懲罰，那么代理人會把所有的努力轉向受到獎勵的任務，而忽略同樣重要、但不容易測度的任務”。長期以來一直受到批判的各地政府片面追求GDP增長和財稅收入、熱衷于政績工程和短期效應、數字造假等行為模式，都是這種激勵扭曲的典型表現。第三，“激勵契約+強激勵”的激勵模式會形成雇員之間激烈的競爭，從而侵蝕團隊合作精神，阻礙合作的達成。周黎安對晉升錦標賽下中國的地方保護主義與過度競爭的分析和闡釋即是典型的例證。第四，如果長期以“激勵契約”為主導激勵機制還會侵蝕雇員的內在工作動機。“激勵契約”的邏輯是如果雇員努力工作、達成了預期目標，那么就可以獲得薪酬、晉升等“強激勵”，這暗含了“經濟人”假定，即雇員是為了金錢或者權力等外在因素，而不是基于成就感或者公共服務動機等內在因素而努力工作的。研究表明，當外在動機被強化時，內在動機就會被減弱。“與組織其他成員之間的競爭是一種直接競爭，會削弱內在動機。而與某一客觀標準或自己以前的績效進行比較則是一種間接競爭，會增強內在動機”。晉升錦標賽恰恰是一種典型的以官員之間的相互競爭結果，即相對績效結果為依據的激勵制度。內在工作動機的侵蝕對于公共部門的損害尤其致命，這不僅僅是因為公務員的公共服務動機對個體績效具有正向影響，即“公共服務動機強的政府公務員人際促進、工作奉獻、任務績效水平更高”，更為重要的是，公務員遠遠不只是一個職業范疇，它是“一種態度，一種責任感——乃至一種公共道德意識……（他們）存在著一些與圍繞為他人和公共利益而服務的公共服務工作的本質有聯系的特殊動機。這些動機與諸如忠誠、責任、公民權、公平、機會以及公正這樣的價值觀有關……這些以規范為基礎并且是由感情引起的動機對于公共服務是獨一無二的，并且對于認識公共組織中的行為至關重要”，是建立一個公平、正義的良善政府的關鍵元素之一。

三、中國官員主導激勵機制的變革：可能的選擇

伴隨著上述激勵機制帶來的負效應的不斷積累，以晉升錦標賽為表現形式的“激勵契約+強激勵”的官員激勵機制受到越來越多的反思和批判。除了前文提到的激勵扭曲、目標置換、地方保護主義和過度競爭、侵蝕內在工作動機，負效應還包括地方政府和企業的軟預算約束問題、加重政府在市場化進程中的角色沖突和轉變政府職能困難、經濟發展難以實現轉型，等等。更為關鍵的是，隨著中國社會經濟的發展，上述問題不僅得不到緩解，而且會不斷凸顯和惡化。這主要基于以下一個基本的判斷：中國各級政府的核心目標和任務正在并將進一步發生重大調整，即由改革開放初期的“以經濟建設”為中心，發展為在保障經濟平穩發展的同時，兼顧環境保護、社會保障、社會發展等多元化的目標。改革開放初期，社會分化程度較低，公眾普遍可以從經濟增長中獲益。三十年社會經濟的持續發展不僅帶來了財富的增長和生活的改善，也帶來了不斷惡化的環境、不斷擴大的貧富差距和日益尖銳的社會沖突。作為各級政府和官員最終委托人的公眾的價值和利益偏好日趨多元化，政府也不得不把更多元化的目標，諸如社會保障、環境保護、社會發展等納入到自己的目標和任務體系。這些目標和任務往往比“經濟發展”更難直接分解為具體的績效目標，也更加難以量化，因此，如果不對以晉升錦標賽為表現形式的“激勵契約+強激勵”的官員激勵機制進行改革，那么前述目標置換和多任務下的激勵扭曲現象會進一步加劇，進而最終侵蝕政權的合法性。

事實上改變已經在發生，包括考核中“綠色GDP”概念的引入，在考核中納入居民收入和增長、安全生產、社會穩定、群眾滿意度，等等。可以看出，這些變化基本上是根據變化的政府職能目標而調整完善績效指標的技術性努力，而官員激勵機制的實質——“激勵契約+強激勵”的晉升錦標賽模式——并沒有發生變化。不僅沒有變化而且還有強化的趨勢，典型的表現就是官員考核的量化程度不斷提高、績效管理在地方政府管理中的普遍推廣，等等。如果沒有制度和機制層面的改變，這種純技術性的努力所起到的效果是極其有限的。

制度和機制層面的改革意味著需從表1中尋找解決官員激勵問題的其他路徑。首先，沿著路徑Ⅰ還有效率工資、職業前景和縮短“委托—代理”鏈條三種激勵機制。效率工資（Ⅰ-2）是指對員工支付高于市場出清工資水平的一種激勵策略。效率工資為什么能起到激勵作用？關于這一問題，學者們提出了不同的解釋模型，其中“怠工模型”是效率工資理論假定中最有代表性的模型。該模型的基本思想是，“在信息不對稱條件下，工人工作的努力程度往往不能被完全觀察到，從而工人有了偷懶的動機，但偷懶本身也有被抓到并被解雇的風險。這樣，工人就有必要在偷懶與不偷懶之間進行選擇，當偷懶的預期收益小于不偷懶的預期收益時，工人會理性地選擇努力工作。而廠商將工資水平定在高于勞動力市場出清工資，可以增加工人偷懶的機會成本，從而使工人選擇努力工作”。可見，作為一種激勵機制的效率工資既不需要對員工的績效水平進行測量和評估，也不需要時時刻刻監督員工的行為和表現，而只需通過抽查的方式監控員工，員工一旦被發現偷懶就會被解雇，從而失去高于市場出清水平的工資。“高薪養廉”就是效率工資的典型表達。然而，效率工資的有效運作依賴于周密嚴格的監督和懲戒體系，如果被解雇的概率很低或者被解雇后可以很快找到相似的工作機會，那么效率工資的激勵作用將消失。顯然，在中國目前的制度環境下這一條件還很難滿足。

第二種可以選擇的激勵機制是職業前景激勵（Ⅰ-3），即員工努力工作的回報不僅僅是組織提供的薪酬和獎勵，更重要的是其將來升遷或者被其他組織雇用的機會。在這種激勵機制下，也不需要對員工的績效水平進行測量和評估，而只要存在一個有效運作的人力資源市場就可以了。然而，中國公務員系統基本是一個封閉的系統，與外部的交流非常有限，這限制了這種激勵機制的使用。并且職業前景激勵也僅僅對年輕人有較大的激勵作用。中國改革開放以來在干部隊伍建設中的“年輕化”政策導向在某種程度上也是對職業前景激勵的運用。但是由于過分強調特定職務層級與特定年齡的相互對應，反而使得很多官員一旦錯失了晉升的最佳年齡段就意味著再也“晉升無望”。“干部年輕化”在實際運作中不僅沒有起到激勵作用，反而弱化了其他激勵機制的作用。

沿著路徑Ⅰ解決激勵問題的第三種選擇是通過縮短“委托—代理”鏈條（Ⅰ-4）來克服激勵中的信息不對稱問題。在中國的制度背景下，形成了“公民……中央政府—省級政府—地市級政府—區縣級政府—鎮街（準）政府”的多層級的、極其漫長的委托—代理鏈條，這帶來了巨大的信息成本和嚴重的信息不對稱問題，“激勵契約”恰恰是在這樣一種制度背景下的策略選擇。縮短代理鏈條可以從兩方面著手：一是壓縮政府層級，近年來各地正在推進的省管縣改革即是這方面的努力。顯然即使改革完成，所能縮減的層級也非常有限；二是從基層政府開始改變委托代理鏈條的方向，即從基層政府開始逐步推行地方自治，使基層政府直接成為公民的代理人。這也是世界各國解決這一問題的普遍做法。

其次，沿著路徑Ⅱ可以發現另一種激勵機制，即“柔性激勵”（Ⅱ-2）。柔性激勵指的是使用非強制、非物質的方法，激發公務員的內在工作動機，從而使其自發地為組織貢獻心力。內在工作動機“是指完成某項任務或從事某項活動是由于該任務或活動本身的激勵，而不是為了獲取任何外在的獎勵”，典型的內在工作動機包括成就感、歸屬感、利他等等。研究表明，內在工作動機除與個人特性相關外，還主要受到工作特征、組織特征和領導行為特征的影響，因此可以從這三個方面著手進行柔性激勵。首先可以通過工作再設計實現“工作的豐富化”。“工作的豐富化”必須具備四個核心特征，即技能多樣性、任務確定性、任務重要性和自主性。滿足這些特征的工作將使員工體驗到工作的意義、對結果的責任，從而產生高度的內在工作動機；其次，通過提高組織內部的公平程度尤其是程序公平程度來激發公務員的內在工作動機。研究表明，組織中的程序公平對公務員組織公民行為的影響程度遠高于分配公平，“當雇員認識到用來制定關于結果的分配方面的決策程序是公平的時，他們會受到更多的激勵，會更賣力地工作”；第三，通過完善領導的行為風格激發公務員的內在工作動機。研究表明，變革型領導比交易型領導更能激發公務員的內在工作動機。變革型領導的行為方式主要包括：理想化的影響、智力激發、鼓舞性激勵以及個性化關懷，其常用的激勵方法包括使命激勵、信任激勵、情感激勵、榮譽激勵等。

如果說路徑Ⅰ-4意味著中觀的、政治層面的體制和制度改革，那么路徑Ⅱ-2則主要涉及政府組織內部的、較為微觀的管理層面的變革。前者需要在制度層面大膽突破，后者則對各級管理者的能力提出更高的要求。因此，無論選擇哪一條路徑來實現中國官員激勵機制的變革，都需要做出艱辛而持續的努力。