《2015年政府工作報告》首次將治理庸官懶政的內容納入其中，提出：“完善政績考核評價機制，對實績突出的，要大力褒獎；對工作不力的，要約談誡勉；對為官不為、懶政怠政的，要公開曝光、堅決追究責任。”在此之前，媒體曾廣泛報道了李克強總理在基層調研所見所聞：一些地方政府官員“為官不為”，抱著“只要不出事，寧愿不做事”“不求過得硬，只求過得去”的態度履職理政。這類現象已經引致總理頻頻“發怒”，提出“這不就是尸位素餐嗎？”的嚴厲批評。

學界對庸官懶政問題雖然已有研究，但尚未引起足夠的重視。搜索“庸官懶政”為主題的學術期刊文獻發現僅有20篇，其他大量的相關文獻則缺乏針對性。本文試圖彌補這一不足，如實描述和分析庸官懶政現象和原因，提出可行的治理之策，并期待拋磚引玉，引起學、研、官等界對這一問題的重視和研究。

庸官懶政的性質及危害

庸官懶政現象及其性質

庸官懶政中所謂“庸”，是指自甘平庸、庸碌無為，不思進取，與政府部門通常提出的“追求卓越”“創造一流”“爭先創優”等要求正好相反；所謂“懶”，是與“勤”相對，身心懶惰，不想做事。庸官懶政在工作中的具體表現為拖拉、散懶、推諉、推卸、懈怠、應付、消極、扯皮、馬虎、敷衍、塞責、冷漠、刁難、得過且過、因循守舊等多種狀態，概言之就是工作中習慣性的不作為、少作為。庸官和懶政是共生關系，庸官總是導致懶政。如果一個單位不幸庸官當道，往往“將熊熊一窩”，整個單位可能形成具有懶政特征的“機關作風”。

我國《公務員法》將公務員的工作態度、辦事效率、職業道德等規定為公務員的“義務”，帶有一定的強制性。其規定主要有：按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；全心全意為人民服務，接受人民監督；忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令；遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德等。同時規定公務員有“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”“獲得工資報酬，享受福利、保險待遇”等權利。對照《公務員法》等相關法律法規，庸官懶政就是享受權利而不盡、少盡義務，權利義務不對稱。其性質是在職業固定、所得固定的情形下少付出、“搭便車”，勞酬不對稱地侵占、享用他人社會勞動成果。所以，“有‘勤’無‘廉’，政失之于公，有‘廉’無‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬幣的兩面，做不到‘廉’是腐敗，做不到‘勤’也是變相腐敗。”

應該指出的是，庸官懶政既不同于貪污受賄的腐敗行為，也區別于給單位或國家、人民利益造成重大損失的失職、瀆職行為。從另一個角度講，它與有時工作節奏調整中一時半會的倦勤狀態也不同。庸官懶政的“倦勤”是長期持續的，甚至為官不為、庸懶混崗已經達到“習慣成自然”的程度。

庸官懶政的危害性

庸官懶政與政府官員腐敗相比，并沒有后者那樣觸目驚心、令人憤恨，但能夠直接、具體和相對普遍地損害人民群眾利益。尤其對于當事的行政相對人，痛苦指數更加嚴重。

其一，妨礙政府行政職能的發揮。國家設立政府機構，組建公務員隊伍，都是基于政府部門及公務員的各職各崗賦予一定的職能，在社會系統中發揮政府系統的公共管理、服務大眾、提供公共產品的作用。庸官管理，懶人行政，則導致在其位不謀其政，違背了社會建立政府、設官分職的初衷，使得崗位和機構的職能不能很好地發揮，甚至嚴重喪失。2014年底，在上海外灘辭舊迎新之夜發生了導致36人死亡、49人受傷的踩踏悲劇。事件后，上海豫園旅游商城股份有限公司發布公告稱，停止舉辦2015年豫園新春民俗藝術燈會。之前，“豫園燈會”作為國家非物質文化遺產已舉辦了20年，民眾的失望之情可想而知。這樣一種“一禁了之”的推卸避責禁令被人稱作是“奇葩庸官懶政行為”。因為全國各地有許多廟會、燈會，節慶之類的大眾慶祝娛樂活動，管理部門顯然不能只是出于安全考慮因噎廢食，一禁了之，而是應該想方設法加強安全管理，保證大眾慶祝娛樂活動正常進行。

其二，損害民眾利益。公民或法人組織有自身活動的范圍和軌跡，自我生存，自我發展，一般不會去“麻煩”政府。凡是需要與政府打交道，請求行政作為時，往往是直接影響其切身利益的大事要事。如沒有施工許可建不了房屋，沒有經營執照不能開門揖客?？墒?，在政府有關部門看來，辦證復文，司空見慣，“公文旅行”，效率低些，并無大礙。而對于請求行政作為的相對人一方來說，很可能“攤上大事”，蒙受重大利益損失。2015年4月，被評為全國勞模的海南省歌舞團董事長彭煜翔因報送全國總工會的材料，要到稅務、工商、環保、計劃生育等8個部門蓋章，證明本人在這些方面沒有問題。結果省歌舞團的人跑了一周才蓋上2個章，幾乎因蓋不了章上報不了材料。幸虧海南省委主要負責人聽聞此事后做了干預，才在最后一刻蓋齊了章，交上了表。2015年“五一”勞模2064名，13億多中國人中每63萬人才有1名特別優秀者獲此殊榮。而有關部門（也許一貫）低下的辦事效率差點毀了當事人一生一世都難得的榮譽。難怪當事人彭煜翔說“把表交上后，心里五味雜陳，在省總工會的樓道里就忍不住哭了。”

其三，污染社會風氣。庸官懶政在其位不謀其政，懈怠本職工作，對整個社會的敬業精神和職業道德都會帶來嚴重損害。社會主義市場經濟深刻地改變了人們的勞動態度，人們都意識到要憑自己對社會的貢獻獲得相應報酬和享受。即使在學校、醫院、科研院所這樣的事業單位，工作也有硬性指標考核，難得清閑。其他依靠市場的競爭性行業，勞動者工作更加勤勉辛苦。一些機關公務員的點卯式上班，享受性工作，看心情辦事，既敗壞了機關形象和公務員隊伍的聲譽，又對社會的愛崗敬業精神產生污染。由于現在進入公務員隊伍難關重重，進入者當屬社會精英。根據經典作家的理論，其意識和行為對于社會其他階層、其他群體的思想、心態具有引導示范作用。因此，庸官懶政一旦形成風氣對管轄治理下的地方道德風尚、人們的勞動態度、敬業精神等有著能夠放大的負面影響力。

其四，導致腐敗。庸官懶政雖然不是貪腐行為，卻容易成為貪腐的誘因。公共行政上的不作為、少作為必然迫使人們通過其他方式“調動”其“辦公”的“積極性”，也就是請客送禮搞腐敗?！吨袊o檢監察報》2014年4月報道，隨著中央反腐力度的逐漸加大，有一些地方和部門，尤其是基層部門，以前“給錢辦事，不給錢不辦事的”的“潛規則”有所改善。但現在卻變成了“一般的人不見了，一般的禮也不收了，但是一般的事也不辦了。”眾所周知，腐敗下的行政不作為不僅會轉變為作為，而且會病變為權錢交易的亂作為。

三、庸官懶政原因剖析

自從社會產生了公共權力、公共機構和公務人員，大概就伴生著庸官懶政現象。往昔所謂“尸位素餐”“文恬武嬉”“等因奉此”“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”等成語俚言佐證了這一點。盡管社會自身具有一定的糾錯能力，也并不缺乏相應的制度規約和道德訓誡，但庸官懶政現象仍不時大面積發生。就當下情形而言，究其原因，主要在于政府部門自身管理的“燈下黑”以及在體制和機制上的管理軟約束。這既牽涉到含帶傳統基因的體制層面因素，更關聯著政府自身管理中的種種缺憾。

第一，管理環境軟約束

政府機關單位無競爭倒閉之險，公務員個人職務常任、無過失不受免職處分，“安全感”強。雖然現代政府理論告訴人們，政府及公務員由納稅人供養，提供高效服務與管理是其合法性基礎和法定義務，但在公務員履職中未必意識到這一點。因為其具體利益不需要通過管理、服務特定的行政相對人來獲得和增進。因此，其行政環境缺少企業甚至事業單位那樣的市場緊約束。在這種似曾相識的環境中，很容易產生似曾相識的“三鐵”效應。

第二，激勵軟約束

激勵是勤政的動力，它一般分為精神、物質和政治三種。公務員精神激勵主要體現在法定獎勵上。但在日常工作中很難獲得記功以上的獎勵，一般嘉獎一則未與提級提薪掛鉤，二則常常“輪流坐莊”，作用有限。公務員的物質激勵是其穩定的工資和福利。但是，也正是唯其穩定，入職以后則難以起到獎勤罰懶的激勵作用。加之，基層公務員薪酬也就相當于城鎮居民人均收入的中位數，一般公務員的工資福利主要起保障作用，而非激勵作用。公務員的主要激勵當屬政治“進步”，即提拔晉升。但是組織的金字塔結構決定了越往上提拔，崗位越少。根據筆者機關工作經驗和調研，縣一級公務員，能夠進入科（局）“領導”層次者，每100人中大約有40人最后能到副科級，余者則止于股（科）級（職）或以下；副科級中，約20人能到副科職；副科職中，約10人能到正科級；正科級中，約5人能到正科職，其中約1人能到處級領導。兩辦、組、紀、宣等核心部門會高于這一數值比，公安、城管、工商、教育等一線公務員多的系統則低于這一數值比。地級市的公務員提拔狀況與之相當，所不同的是需要到達“縣、處（局）”級才算“領導”層次。這一“晉升金字塔淘汰律”既是調動公務員積極性的強大動力，也是主要的抑制因素。因為公務員一旦覺得升職無望，積極往往會轉為消極。如果再考慮到基層存在的家族“裙帶”關系，“朝中有人好做官”，特別是干部任用當中嚴重的腐敗現象，基層公務員憑實績升職更是障礙重重，“政治進步”激勵作用也更加衰減。

第三，履職責任及考核、處理軟約束

具體說：（1）公務員崗位職責雖有規定，但遠不如企業來得明確、細致、專業。公共行政部門職位分類及職位說明書多年搞不起來就表明了很難對每個職位繁簡難易、任務數量等作明細劃分。（2）行政工作并無單位時間產出的數量要求，效率高低大多在于人自覺自愿。能者常常被“鞭打快牛”，形成苦樂不均。并且，一些行政工作本來就是奉命行事，缺乏主動性。因之，不時清閑也屬正常，不好拿勤政說事。（3）部分機關單位機構臃腫，人浮于事。特別是領導層副職超配，致使正常的工作十羊九牧，官員不庸不懶也難。（4）機關存在著56周歲以上的領導退養慣例。即他們“退居二線”后，待遇不變，上班及考核無硬性要求。所以，對其他人考核也不能反差太大。（5）一些地方和單位正常的人際關系被扭曲，“哥們義氣”“人身依附”情感關系重重，干部為人情和關系所累，考核難以較真。上述情形，導致考核常常“走過場”，進而使建立在考核基礎上的獎懲也不能起到識別和褒貶能庸、勤懶、賢愚的作用，自然容易產生“干多干少一個樣，干好干壞一個樣，干與不干一個樣”現象。所以，在許多單位，評優多輪流，升職看年資。

第四，監督軟約束

行政監督主體有人大、黨委、紀檢、社會輿論、人民群眾等多個主體。但日常工作主要依靠行政內部層級監督，即上級機關和單位領導。一般地說，上級機關或分管領導對于下屬單位的內部管理極少干涉，所以，行政監督主要依靠本單位領導層級監督，形成了內部管理的封閉狀態。同級黨委因內嵌于行政組織，可以視為同體。如果單位領導奮發有為，想干事、干成事，自然關注行政績效，機關作風也會健康向上。但是，如果領導是“庸官”，內部層級監督則大打折扣，“平平安安占位子，忙忙碌碌裝樣子，疲疲沓沓混日子，年年都是老樣子”情形便容易產生。就多數情況而言，單位領導往往居于上述二者之間。在此狀態下，管理往往獎勤不罰懶，也就是“多栽花，少栽刺”，導致程度不同的庸官懶政現象產生。此外，當下干部任用的情形是，如果在職能部門而非縣（市）、鄉（鎮）當“一把手”，大體仕途“船到碼頭車到站”。因此，工作得過且過，甘居中游就行，內部庸官懶政只要不過分，往往“睜一只眼，閉一只眼”待之。所以，縣、市職能部門的庸官懶政發生概率遠大于鄉鎮。

社會輿論，包括主流媒體監督有力也有效。但監督的事情要具有新聞“典型性”，媒體才會介入報道。政府管理、服務中日常的庸官懶政行為，媒體鮮有關注，也不勝報道。與本地行政管理服務最密切的地方媒體對相關報道往往以正面宣傳為主，輿論監督一般會根據地方黨委政府的安排行事。當地方黨委、政府部署整治庸官懶政作風時，地方媒體則跟進監督。否則，自家揭短亮丑，尤其是對政府機關工作進行“扒糞”很是難得。行政相對人來說，利害相關，有意監督。網絡時代發帖容易，是為“網絡輿論監督”。不過，網絡發帖，后果往往具有不確定性。絕大多數情況下，“理性人”辦事會通過“關系”解決。

第五，職業道德軟約束

上述情形一旦長期化，庸官懶政成為官場風氣，則導致公務員職業道德水準下降，認識不到職業權利和義務、權力和責任必須平衡對等，缺少責任與擔當意識，將“為人民服務”誤解為是某種單向“奉獻”。而公務員職業道德及行政文化的惡化形成的“小氣候”又反過來助長了庸官懶政行為擴散和持續，使庸懶者“如入鮑魚之肆，久而不聞其臭”。

毫無疑問，庸官懶政原因并不限于政府內部管理，其他方面，比如政府部門職能分散，權力交叉，各自為政，以至各部門常常對公共事務進行選擇性管理；比如政府權力過大，管得太多，審批太繁瑣等也是其中原因。但主要問題還出在政府自身管理上，治理庸官懶政必須從硬化政府自身管理的約束機制，特別是變庸官為勤官入手考慮對策。

治理庸官懶政的對策

庸官懶政雖然是政府自身管理中的“癬疥之疾”，卻是一個難以根治的“牛皮癬”。政府部門不時開展的“整頓風暴”，雖然收效一時，但卻無法從根本上解決這一吏治難題。根據上述原因分析所得出的，治理庸官懶政的基本對策是：

創新崗位評價監督方式，引進公眾參與壓力機制

庸官懶政治理的重點難點在于崗位職責履行情況的評價和監督困難。博弈論模型“囚徒困境”中，兩個共謀犯罪的人之所以傾向于互相揭發，而不是同守沉默，是因為存在著不能互相溝通的前提。而在懶政行為與勤政要求的博弈中，懶政者可以很快地相互傳染、仿效、默契、攀比，因而，“囚徒困境”中的相互揭發在官場情境中變成了“官官相護”式的合謀，以共同懶政、法不責眾的心態應對來自層級管理等各方面的監督。針對這種情形，2010年，美國田納西大學的兩名研究者弗朗西斯科·烏貝達（Francisco·beda）和埃德加·頓尼茲—古斯芒建構了一個博弈論模型，以審視和解決類似“癌細胞”的“黑警”常常摒棄其“共同使命”，而致力于貪污腐敗的“自我實現”問題。他們發現，讓所有參與其中者相互監督是解決這一問題的奇招：“通過對司法系統的結構稍加調整，腐敗群體便可以呈現出‘正直’（righteousness）狀態。在正直群體中，警察不再是一個單獨的精英集團，而是‘每一個人’。一旦群體中所有人都站出來捍衛共同利益，腐敗將無處遁形。”而“站出來”的方式就是“當局則可以發布一個在線系統，讓所有的居民都能夠匿名舉報瘋狂的司機，這樣就能削弱權力不平等。包括警察在內，被多次獨立舉報的任何人都會被調查。

聽上去簡單得可笑，然而模型顯示，這應該會有效。畢竟，這與許多在線社區使用的系統，本質上沒什么兩樣。確實，如果非要評價的話，這種系統可能有點‘太過’管用了。Yelp（美國最大的點評網站）上一個差評能夠毀掉一個剛剛起步的企業。”確實，實際生活中差評多的淘寶網店會關門，滿意率低的銀行職員會被解雇。因此，可以引進這一外部壓力機制，在行政管理機關單位由當事的行政相對人對公務員工作進行評分評價及投訴。既可以在辦事場所設立單獨隱蔽的測評儀器，也可以在政府網站上加上網絡評價系統進行評價。適時公布評價數據，作為工作考核的重要依據。這種方法較之公民對政府機關管理、服務的書面或口頭批評、建議大為簡便，且是一種讓公務員和行政相對人“背靠背”的評價，避免矛盾沖突。在當今互聯網+的時代，在政府APP上建立公務員工作網上評分評價系統已經不存在技術性障礙。在“前臺”工作的公務員直接面對群眾評價，其壓力必然傳導至“后臺”支持系統，要求其有效配合，進而能夠提高職能機構的整體工作效率。

建構社會問責暨民意監督機制

如果說評價監督針對個人，社會問責暨民意監督則針對單位及其領導。治理庸官懶政首先要改變單位領導庸官心態和狀態，改變單位自身層級監管不力的情形。在以前，行政問責由上級負責，出了問題有紀檢監察等部門介入。社會問責機制是將公眾對機關工作的口碑以評議的明示方式表現出來，并作為機關單位工作績效評估和單位主管去留升降的重要依據。在一些執法部門，如城管、安監、食監等，若是只由行政相對人對公務員執法進行評價顯然不妥，因為兩者之間具有“貓鼠關系”的性質，也可能走向另一面形成相互“照應”模式。所以，由執法的受益者——社會公眾對其行政績效進行評價則更為公正合理。如江蘇省南京市從2001年起開展“萬人評議機關作風活動”，把70個黨政機關、公共管理部門列入評議范圍，由隨機抽取的近萬名群眾無記名填寫評議表，對單位領導實行“末位淘汰制”，效果良好。但由于制度建設、功能定位及不同領導人偏好有別等原因，包括南京市等一些地方的社會問責、民意監督機制存在著不進則退、不實則虛的問題。因此，應該堅持這一方向，大力推進和完善社會問責機制的制度化、科學化、普及化、公開化。對于民眾投票結果如何作用這一事關社會問責和民意監督機制存在發展的根本問題，雖然它不能作為機關公務員，特別是領導干部工作評價及去留上下的唯一標準，也應該在述職考評和干部調整中占有較高的權重，以使這一評價監督機制真化、實化和硬化。

有觀點認為：過度寄望民意監督的想法，可能回避了更重要的制度建設問題。其實社會問責、民意監督和制度建設并不矛盾，并且能夠通過外部壓力促成政府機關內部的管理制度建設和落實。事實上，機關內部的管理制度并不缺乏，缺少的是這些規章制度的執行力。市場壓力導致企業管理變化的經驗表明，正是有了外部壓力，企業內部為提高競爭力才會不斷進行多項制度建設和完善，也才會增加管理者自身及管理的勤勉心和責任感。民意監督還能夠對人大立法監督和代表質詢形成推動，形成協同監督的合力。民意監督，特別是行政相對人的評價監督制度化以后，由于事關自身利益，其機制既不會虎頭蛇尾，也不會失靈虛置，其事半功倍的長效作用遠勝一時“風暴”式的懲治措施。

鼓勵新聞媒體進行監督

新聞媒體，尤其是了解地方行政、關聯地方民生的省、市、縣“官媒”對本地庸官懶政的監督應該放開并得到鼓勵。地方“官媒”監督地方工作本屬正常，過去地方報紙的“群眾來信”“編讀往來”欄目就是媒體監督。如今，新聞媒體監督本來在我國行政監督系統中就占據重要地位，是社會監督的主要力量，理當充分發揮其作用。由于媒體對政府管理和服務質量的報道本身也是新聞“賣點”，逐步市場化的新聞媒體機構自身也有動力、有要求對政府工作進行監督。這種監督屬于“正能量”，因為其出發點不是抹黑造謠，而是幫助政府發現問題，改進工作，更加高效地為人民服務。所以，轉變思維，鼓勵媒體對庸官懶政進行監督將與社會公眾評價、問責等監督形成有力的協同和互動。

獎懲公平，建立干部能上能下競爭機制

獎懲公平、分明是管理的不二法則，政府自身管理也是如此。在多元評價、監督機制下，公務員個人及單位的行政績效考核模糊、“年年歲歲花相似”的狀況能夠得到很大的改觀。因此，跟進獎懲，形成有力度、動真格的獎能、獎勤，罰庸、罰懶機制是不可或缺的后續工序。對于公務員最為看中的用人晉升激勵，通過獎懲，既要發揮職務晉升的激勵功能，也要注重職務調整的損益作用，改變公務員特別是領導者能上不能下的慣例。如可以對現有職務者考核末位者兩年降職，一年調崗。讓那些無所用心、濫竽充數的人睡不著；不負責任、敷衍了事的人坐不穩；無所作為、尸位素餐的人呆不住。在實際工作中，干部調整頗為棘手，而外部壓力機制和社會問責民意監督機制的引入將有助于領導知人善任，賞罰分明，建立和完善干部能上能下競爭機制。

嚴厲查處失職、瀆職、腐敗事件，震懾警示庸官懶政

庸官懶政雖然不是，也不會必然導致失職、瀆職、腐敗事件，但卻大大增加了失職、瀆職、腐敗事件發生的概率。幾乎每一起重大責任事故的背后都存在著制度失守、監管失責的病根。如2015年天津“8·12”爆炸案中，媒體陸續爆料出安監、消防、環保、交通等部門對涉事企業儲存的易燃易爆化學危險品的數量、種類、危險特性等竟一無所知，可見其平常庸官懶政作風是何等嚴重。因此，一旦出現失職、瀆職、腐敗事件，進行嚴厲查處和追責，將會對庸官懶政起到有力的震懾警示作用，倒逼庸官懶政作風轉變。

明確基本職業倫理，建立履職內在規范

在內部管理強化后，依然要培育公務員的職業道德，讓其自覺自愿、心悅誠服地勤政、愛崗、敬業。在享有合法合理的收入、福利、待遇的同時，廉潔守法，履職作為，既是公務員基本職業倫理，也是“社會契約”的法定義務。所以，要通過行為培養和宣傳教育，讓廣大公務員充分認識到：我俸我祿，民之所奉，我行我為，民之所欲。在此基礎上，培育公務員更高層次的政治覺悟和行政理念，為勝任更加重要的崗位作好思想素質準備。

配合進行體制改革，消除庸懶客觀因素

這主要是從政府結構調整中消除庸官懶政的客觀原因。如針對政府部門權力分散，職能交叉的問題，推進部門職能重組，合并若干職能相近的部門，再造公共服務的流程；又如減政放權，取消不必要的行政審批，轉變政府職能等。以江蘇省昆山市張浦鎮為例，該鎮通過行政體制改革，在全國范圍內率先打破傳統行政機構與事業單位的界限，將原有34個行政機構和事業單位進行整合重組，按照人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的設計思路，構建了“前臺”+“后臺”的運行機制。“前臺”為鎮綜合執法局和便民服務中心等“窗口”機構，直接面對基層群眾、企業和其他社會組織，開展綜合行政執法和公共服務；“后臺”為整合后的鎮政府6個職能機構，履行政策指導、政令傳遞、監督問責等內部行政功能。從而，提高了行政效率，增強了社會管理和公共服務能力。

結語

庸官懶政是政府自身治理的一個“老大難”問題，但并非無解。庸官懶政根源在于政府內部管理軟約束，其管理的封閉性加劇了治理的難度。因此，以改進政府內部管理為中心，治理庸官懶政，完全可以從企業管理的約束、激勵機制得到啟發，注重引進公眾參與的外部壓力機制，打破政府部門及公務員“封閉的同業公會性質”，為政府內部管理注入新的壓力和動力。建立公眾評價監督制度和社會問責民意監督制度，應該是引進“以顧客為中心”的新公共管理壓力機制，是治理庸官懶政的有效制度創新、方法創新和手段創新。將此創新和諸如公務員的職業道德教育、責任事故的追查倒逼、行政體制的結構調整等舉措相結合，庸官懶政現象必將得到有效扼制和治理。